袁世凱附和維新，又與頑固派關(guān)系密切，最終出賣了維新派，保了自己的紅頂子。任山東巡撫，鎮(zhèn)壓義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)。八國聯(lián)軍侵華時(shí)，大耍兩面派手法，獲得了清廷和洋人的一致歡心。

１８９８年９月，中國近代歷史記下了慘痛的一頁：著名的維新志士譚嗣同、楊銳、林旭、劉光第、楊深秀、康廣仁先后被捕，于２８日慘遭殺害；維新派領(lǐng)袖康有為、梁啟超僥幸逃往國外；參與或支持變法運(yùn)動(dòng)的人大都被拘下獄，或永久禁閉，或流放邊疆。但是，混跡于維新派之中，為維新派引為“同志”并寄予無限希望的袁世凱，不僅安然無恙，而且受到慈禧太后特別召見，并準(zhǔn)許其在西苑門內(nèi)騎馬，還賞以銀錢４０００兩。

這是因?yàn)椋攀牡┑┫蚓S新派志士譚嗣同表示“我三世受國恩深重，斷不至喪心病狂，貽誤大局，但能有益于君國，必當(dāng)死生以之”的袁世凱，在得知維新派誅殺榮祿、“助行新政”的絕密計(jì)劃后，出賣了維新派，使得西太后得以提前發(fā)動(dòng)政變，扼殺維新運(yùn)動(dòng)。

袁世凱起初在變法維新方面押下賭注，是在他尚未取得督辦新軍的全權(quán)之時(shí)。康有為“公車上書”的時(shí)候，袁世凱正因宦途不得意，終日奔走于權(quán)貴之中。善于觀辨風(fēng)向的袁世凱，得知變法維新的主張獲得翁同龢等人的同情，有可能得到光緒皇帝支持的跡象，立即決定插上一腳。

很快，袁世凱與康有為、梁啟超建立起親密的關(guān)系，并以其對(duì)練兵變法的“高見”取得康有為的信任。當(dāng)各衙門不愿遞呈康有為的一份萬言書之時(shí)，袁世凱自告奮勇，交由督辦軍務(wù)處代遞，使得康有為很是感激。康有為的“強(qiáng)學(xué)會(huì)”成立后，袁世凱迅速成為該組織中的活躍分子。袁世凱的這些表現(xiàn)，加之他后來得以督辦新軍，有了兵權(quán)，使得康、梁對(duì)他寄予厚望。

康、梁未曾想到，袁世凱在附和維新派的同時(shí)，也同反變法的頑固派保持著密切的關(guān)系。因?yàn)樵谛≌径骄毿萝?，袁世凱尤與駐天津的直隸總督、頑固派顯貴榮祿往來密切。本來，袁世凱受命督練新軍，就得益于榮祿的提攜。督練過程中，１８９６年４月，袁世凱被監(jiān)察御使胡景桂參奏其“嗜殺擅權(quán)”、“克扣軍餉，誅戮無辜”以及用人不當(dāng)，在危及烏紗帽之時(shí)，受朝廷指派前往查辦的榮祿（此時(shí)已任兵部尚書）又在查辦完畢后的奏折中將袁世凱的罪行一一抹掉，并吹捧袁為“將領(lǐng)中間不可多得之員”。由于榮祿的蔭庇，袁世凱不僅未被治罪，反被清廷慰勉。故袁世凱對(duì)榮祿一直感激涕零。

１８９８年９月，變法維新和頑固守舊兩派的斗爭已呈白熱化，西太后已準(zhǔn)備廢掉光緒帝，并用暴力扼殺變法。在這新舊兩派進(jìn)入最后決斗的關(guān)鍵時(shí)刻，握有兵權(quán)的袁世凱在變法維新和頑固守舊兩派眼中，都成了舉足輕重的人物?？涤袨檎J(rèn)為：“擁兵權(quán)，可救上者，只此一人?！保乖拢保慈眨绖P遵旨入京，晉見光緒帝，袁在光緒面前極力贊揚(yáng)新政，并對(duì)光緒所賜特恩表示感激。袁世凱這一表現(xiàn)，更使維新派對(duì)他寄予奢望。

９月１８日，光緒皇帝已覺處境孤危，朝不保夕，遂下密詔說：“今朕位幾不保，汝康有為、楊銳、林旭、譚嗣同、劉光第等，可要速密籌，設(shè)法相救，朕十分焦灼，不勝企望之至?！碑?dāng)晚康有為接到光緒密詔，速與維新派人“商談救上之策”。大家痛哭不成聲，想不出萬全之法，最后決定由譚嗣同攜帶光緒密詔，勸說袁世凱誅殺榮祿，起兵勤王，拯救變法。維新派將一切希望寄托在袁世凱身上。

深夜，在北京的袁世凱寓所法華寺，譚嗣同向袁出示了光緒密詔，并將具體應(yīng)變計(jì)劃向袁和盤托出：２０日當(dāng)他請(qǐng)訓(xùn)時(shí)，皇上會(huì)面交上諭一道，令他帶兵赴天津見榮祿，出上諭宣讀后即將榮祿正法，再以代理直隸總督身份傳諭僚屬，宣布榮祿大逆罪狀，然后領(lǐng)兵入京，誅殺舊黨，助皇上行新政。

袁世凱聽此密計(jì)，大吃一驚。此法風(fēng)險(xiǎn)之大，令他一時(shí)語塞。在譚嗣同的催促下，袁世凱雖同意殺掉榮祿，但謂時(shí)機(jī)尚未成熟，須假以時(shí)日，待皇上出巡天津，方可動(dòng)手。他還向譚激昂地表示：“若皇上在仆營，則誅榮祿如殺一狗耳?！弊T嗣同相信了袁世凱的表白。

袁世凱附和維新變法，其真正用心也是借維新以謀取政治資本與政治地位。在此新舊兩派勢(shì)力大攤牌的關(guān)鍵時(shí)刻，他“反復(fù)籌思”，深感光緒帝無實(shí)權(quán)，維新派多為書生，空談尚可，成事極難，而西太后樹大根深，心腹如林。如果倒向光緒，可能惹火燒身，自身難保；若為太后贏得最后關(guān)鍵的一分，則自己在朝廷中地位將可能取李鴻章而代之。

取舍已定，袁世凱于２０日上午請(qǐng)訓(xùn)后，立即乘火車返回天津，直奔總督衙門，將維新派計(jì)劃全盤托給榮祿，當(dāng)晚榮祿入京，面見西太后。次日凌晨，太后由頤和園進(jìn)城，徑入皇宮，囚禁光緒，同時(shí)發(fā)布“懿旨”，以光緒病重不能理事為由，宣布自己臨朝訓(xùn)政，維新運(yùn)動(dòng)失敗。

維新運(yùn)動(dòng)時(shí)的袁世凱

袁世凱此次投機(jī)，不僅使維新派血染菜市口，而且使光緒帝失去自由，幽禁于瀛臺(tái)。從此，袁世凱深得榮祿與西太后寵信，飛黃騰達(dá)，不可一世。

戊戌政變后，西太后命令宋慶、董福祥、聶士成、袁世凱四部悉歸榮祿節(jié)制。１８９８年１２月７日，榮祿統(tǒng)率畿輔各軍之精銳，以聶士成的武毅軍為前軍，駐蘆臺(tái)；董福祥甘軍為后軍，駐薊縣、通州；宋慶的毅軍為左軍，駐山海關(guān)內(nèi)外；袁世凱的新建陸軍為右軍，駐小站。１８９９年３月３１日，清政府成立武衛(wèi)軍，歸榮祿統(tǒng)率，聶士成軍為武衛(wèi)前軍，董福祥軍為武衛(wèi)后軍，宋慶軍為武衛(wèi)左軍，袁世凱軍為武衛(wèi)右軍，駐地不變。另由榮祿招募兵勇為武衛(wèi)中軍，直屬榮祿，駐北京。這樣，袁世凱不僅與著名宿將并駕齊驅(qū)了，而且這支武衛(wèi)右軍也為他日后鎮(zhèn)壓義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)發(fā)揮了重要的作用。

１８９９年１２月６日，清廷命袁世凱署理山東巡撫，仍舊節(jié)制武衛(wèi)右軍。袁世凱出任山東巡撫時(shí)，山東已成為中國最為動(dòng)蕩不安的地區(qū)。作為德國的勢(shì)力范圍和中國南北的交匯處，西方殖民者的傳教士在此具有強(qiáng)大的政治和宗教勢(shì)力，他們?cè)谏綎|刺探情報(bào)，霸占田產(chǎn)，傷害無辜，與當(dāng)?shù)厝嗣裰g積怨頗深。

１９世紀(jì)末，山東爆發(fā)了聲震中外的義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)。袁世凱對(duì)義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)采取堅(jiān)決鎮(zhèn)壓的態(tài)度。他到任山東巡撫之初，即頒布了禁止義和拳匪告示，并用他從小站帶來的軍隊(duì)鎮(zhèn)壓義和團(tuán)。同時(shí)，袁世凱派人安撫山東各地的教會(huì)組織和傳教士，希望他們安心傳教，政府和軍隊(duì)一定會(huì)不遺余力地保護(hù)他們的教堂和一切利益。袁世凱的做法使洋人十分滿意，但也遭到義和團(tuán)民的憤恨，罵他是“袁奸雄”。

１９００年３月１４日，清政府實(shí)授袁世凱為山東巡撫。此時(shí)義和團(tuán)已拿起武器同他進(jìn)行針鋒相對(duì)的斗爭。但是，由于義和團(tuán)缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，力量分散，原始刀矛抵擋不住袁軍的洋槍洋炮，首領(lǐng)王立言、王玉振、朱士和等數(shù)十人及一些團(tuán)民均先后陣亡。

由于袁世凱的嚴(yán)酷鎮(zhèn)壓，山東境內(nèi)的義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)低沉下來。但義和團(tuán)卻在直隸境內(nèi)北京、天津、保定的三角帶區(qū)得到了迅猛的發(fā)展，并有大批團(tuán)民涌進(jìn)了北京。慈禧為防止“禍起肘腋”，也想利用義和團(tuán)抵擋與之有一定矛盾的列強(qiáng)各國，遂宣布義和團(tuán)眾為“義民”，進(jìn)行“安撫”。

６月１０日，俄、英、美、日、德、法、意、奧八國組成聯(lián)合侵略軍２０００余人，在英國海軍將領(lǐng)西摩爾的率領(lǐng)下，由天津向北京進(jìn)犯。慈禧太后慌了手腳，１５日，急命袁世凱帶隊(duì)或派得力將領(lǐng)統(tǒng)帶，前往援助。１７日，八國聯(lián)軍攻占大沽炮臺(tái)。

慈禧太后命袁世凱直接同列強(qiáng)交鋒。袁世凱隨即面臨著一個(gè)兩難的問題：不派兵，開罪于慈禧太后，弄不好會(huì)丟了官職；派兵，開罪于洋人，苦心經(jīng)營的軍事實(shí)力會(huì)在戰(zhàn)爭中消耗殆盡，何況還有大股小股的義和團(tuán)與之作對(duì)。經(jīng)過再三權(quán)衡，袁世凱終于想到了一個(gè)兩全其美的辦法，采取兩面派手法，即借口列強(qiáng)將乘虛而入，義和團(tuán)將趁機(jī)而起，僅派少數(shù)新招募來的散兵搪塞，保存軍事實(shí)力，避免同列強(qiáng)交戰(zhàn)。

盡管袁世凱“盡力”維持局面，但形勢(shì)仍在惡化。６月２１日，清廷正式宣布與列強(qiáng)開戰(zhàn)。同一日，又諭令各省督撫把義民“召集成團(tuán)，借御外侮”。盡管義和團(tuán)士氣高漲，駐守在津京地區(qū)的清軍也進(jìn)行了英勇的抵抗，但在全副武裝的聯(lián)軍面前，只得節(jié)節(jié)敗退。７月１４日，天津失陷。８月１４日，八國聯(lián)軍攻入北京。慈禧太后趁亂攜光緒倉皇出逃。機(jī)敏的袁世凱在慈禧太后逃亡途中，先后給慈禧送來大量錢物，使慈禧大受感動(dòng)。

慈禧太后向列強(qiáng)“宣戰(zhàn)”，并不是真心要同列強(qiáng)徹底決裂，故戰(zhàn)爭開始不久，就指令駐外公使向列強(qiáng)解釋“宣戰(zhàn)”系出于被迫，乞求原諒。８月７日，正式任命剛調(diào)任直隸總督兼北洋大臣的李鴻章為全權(quán)代表，同列強(qiáng)議和。

１９０１年１０月，經(jīng)過艱難的談判，清廷和八國聯(lián)軍最終簽訂了辛丑條約，賠款一項(xiàng)，就有４５億兩，“人均一兩，以示警告”，加上４厘利息和３９年付清，達(dá)到了９８億兩，再加上各省教案的單項(xiàng)賠款，總數(shù)超過１０億兩，相當(dāng)于清政府１２年的財(cái)政收入。

１９０１年１１月７日，直隸總督兼北洋大臣、辛丑條約談判特命全權(quán)大臣李鴻章在悲憤交集中去世，朝廷發(fā)布上諭，命袁世凱署理直隸總督兼北洋大臣。這樣，時(shí)年４２歲的袁世凱順利地接替了李鴻章的位子。

袁世凱接任直隸總督兼北洋大臣后，便著手推行“新政”。除增練新軍外，在實(shí)業(yè)、警政、教育等方面也進(jìn)行了大力改革，并取得了一定的成果，是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)后期的重要領(lǐng)袖。

１９０１年１１月２０日，袁世凱把山東巡撫任內(nèi)諸事交代完畢，交出了山東巡撫印信，次日北上，正式到直隸走馬上任。１１月２８日，慈禧太后以袁世凱“共保東南疆土，盡心籌劃”，“卓著勛勞”，加其太子少保銜。

１９０１年１０月，慈禧太后帶領(lǐng)出逃官員由西安開始返京。在陜西、河南走了兩個(gè)多月，到１２月下旬方才進(jìn)入直隸境內(nèi)。２６、２７日兩天，慈禧太后在順德府（今邢臺(tái)市）內(nèi)丘縣召見了袁世凱。１９０２年１月３日，慈禧太后到達(dá)保定，停留三天，袁世凱不僅提前準(zhǔn)備了一座富麗堂皇的行宮，而且還親自護(hù)送慈禧進(jìn)京。慈禧對(duì)他更加賞識(shí)，賞他黃馬褂、在紫禁城內(nèi)騎馬。１９０２年６月，慈禧太后正式實(shí)授袁世凱為直隸總督兼北洋大臣。

為了討列強(qiáng)歡心、博取列強(qiáng)信任，以應(yīng)付國內(nèi)危機(jī)，早在１９０１年１月，慈禧太后就發(fā)布了籌辦“新政”的上諭，并于４月成立了推行“新政”的主持機(jī)關(guān)督辦政務(wù)處，陸續(xù)頒布了整頓吏治、調(diào)整官制、改定刑律、廢科舉、興學(xué)校、派遣留學(xué)生、辦理警務(wù)、準(zhǔn)滿漢通婚、獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)業(yè)、裁減舊軍、編練新軍等法令。袁世凱對(duì)“新政”是持贊成態(tài)度的，并在山東巡撫任內(nèi)已開始貫徹執(zhí)行。但真正大力推行則是在其任直隸總督之后。

袁世凱接任直隸總督之后，以極大的熱情推行“新政”，除增練新軍外，在實(shí)業(yè)、警政、教育、吏治等方面也進(jìn)行了大力改革。

第一，增練新軍。增練新軍的前提是募兵。１９０２年２月，袁世凱命人在小站時(shí)期制定的募兵章程的基礎(chǔ)上，修訂了募練新軍章程十一條和募兵格式八條，對(duì)募兵的條件進(jìn)行了詳細(xì)和嚴(yán)格的規(guī)定。按照章程和募兵格式的要求，袁世凱派王英楷、王士珍等人分赴直隸正定、大名、廣平、冀州、趙州、深州、順德，會(huì)同地方官精選了６０００壯??；又奏請(qǐng)朝廷，今后必須發(fā)足軍餉。清廷大力支持，命令軍機(jī)處轉(zhuǎn)告各省督撫，必須照朝廷核定的數(shù)目籌足軍餉，不準(zhǔn)拖欠。

１９０２年６月，袁世凱在保定創(chuàng)設(shè)軍政司，作為治軍的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，自兼督辦。下轄兵備、參謀、教練三處，以劉永慶、段祺瑞、馮國璋分任總辦。袁世凱還讓人參照中外現(xiàn)行成法，制定了創(chuàng)練常備軍的營制、餉章，把軍隊(duì)分成常備軍、續(xù)備軍、后備軍三種。服現(xiàn)役的稱為常備兵，當(dāng)差三年，支給全餉；三年后退伍回家，列為續(xù)備兵，月支餉銀一兩，平時(shí)在家各就其業(yè)，每年１０月操練一次，以一個(gè)月為度，操練時(shí)發(fā)給全餉；再三年列為后備兵，月餉為續(xù)備兵的一半，每隔一年操練一次，四年期滿，退為平民，停止月餉。遇有戰(zhàn)事，得征調(diào)續(xù)備兵、后備兵入伍。這種將軍隊(duì)區(qū)分為現(xiàn)役和預(yù)備役、改造成新的多層次結(jié)構(gòu)的西方近代軍制規(guī)范，是在中國首次推行。

常備軍的平時(shí)編制，以二鎮(zhèn)（鎮(zhèn)相當(dāng)于后來的師）為一軍，每鎮(zhèn)轄步隊(duì)二協(xié)（旅）、馬隊(duì)一標(biāo)（團(tuán)）、炮隊(duì)一標(biāo)、工程隊(duì)一營、輜重隊(duì)一營。營下為隊(duì)（連），隊(duì)下為排，排下為棚（班）。

１９０２年１２月６日，清政府命精選３０００八旗兵丁交袁世凱訓(xùn)練，待卓有成效后，再將其余人員輪流派去受訓(xùn)。袁世凱受命后，奏請(qǐng)將該軍定名為京旗常備軍，以滿族人鐵良為京旗練兵翼長。所有營規(guī)軍律，悉照北洋常備軍法令辦理，營制、餉章也按照常備軍編定。次年６月該鎮(zhèn)練成。不久，清政府又讓山東、山西、河南各省選派將弁頭目赴北洋軍學(xué)習(xí)操練。

袁世凱也注重培養(yǎng)具有現(xiàn)代軍事知識(shí)的軍官。１９０２年３月，他從武衛(wèi)右軍學(xué)堂的畢業(yè)生中挑選了五十多名，派赴日本陸軍學(xué)堂深造；同年６月，在保定建立了行營將弁學(xué)堂，學(xué)習(xí)期限八個(gè)月；次年興辦了陸軍小學(xué)堂和北洋武備速成學(xué)堂；１９０５年設(shè)立了軍醫(yī)、馬醫(yī)、經(jīng)理、軍械四個(gè)學(xué)堂，培養(yǎng)專門人才。

１９０５年２月，袁世凱奏請(qǐng)將北洋常備軍各鎮(zhèn)一律改稱陸軍各鎮(zhèn)，以便和各省一致。由于直隸新軍首先練成，這六鎮(zhèn)便被分別命名為陸軍第一、第二、第三、第四、第五、第六鎮(zhèn)。北洋六鎮(zhèn)新軍的編練，使袁世凱的兵力驟增至八九萬人，成為地方上勢(shì)力最強(qiáng)大的封建軍閥。他所訓(xùn)練的北洋六鎮(zhèn)，除第一鎮(zhèn)外，其余五鎮(zhèn)的統(tǒng)制皆為其嫡系親信，統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)帶均是小站時(shí)的舊班底。

第二，興辦實(shí)業(yè)。袁世凱興辦實(shí)業(yè)的主要措施有：一是開辦銀元局、官銀號(hào)等金融事業(yè)。１９０２年，袁世凱委任周學(xué)熙創(chuàng)辦銀元局，鼓鑄銀元、銅元，擬以銅元代替制錢，銀元代替銀兩，實(shí)行幣值改革。其后，又開辦天津官銀號(hào)，發(fā)行銀兩票、銀元票、銅錢票。二是創(chuàng)辦工業(yè)。１９０３年１０月，袁世凱委任周學(xué)熙在天津開辦直隸工藝總局，同時(shí)開辦工藝學(xué)堂、種植園、教育品制造所、實(shí)習(xí)工場(chǎng)、勸業(yè)會(huì)場(chǎng)、勸業(yè)鐵工廠、紙廠、種植園、工商研究所等機(jī)構(gòu)。扶持獎(jiǎng)勵(lì)官紳興辦實(shí)業(yè)，引進(jìn)機(jī)器、技術(shù)、人才。１９０６年，開辦啟新洋灰公司，次年成立灤州礦物（煤礦）公司，并從比利時(shí)人手中收回臨城煤礦。三是親自主持修建了京張鐵路。京張鐵路是由中國自籌資金、自行設(shè)計(jì)、獨(dú)立修筑的第一條鐵路，清政府決定官辦，由袁世凱督修。袁世凱接受任務(wù)后即設(shè)立路局，籌措資金，委任詹天佑為總工程師兼會(huì)辦路務(wù)，奏準(zhǔn)所用鋼軌、枕木、機(jī)器、車輛等材料免納厘稅，降低成本。京張鐵路１９０５年６月動(dòng)工，１９０６年２月豐臺(tái)至南口段通車，１９０９年１０月全線通車。四是發(fā)展農(nóng)副業(yè)。１９０２年，袁世凱在保定創(chuàng)立農(nóng)務(wù)局、農(nóng)事實(shí)驗(yàn)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)學(xué)堂，各縣設(shè)立農(nóng)務(wù)會(huì)，引進(jìn)西方農(nóng)務(wù)家學(xué)器藝。

詹天佑（車前右三）在京張鐵路修成時(shí)

第三，創(chuàng)辦巡警。１９０２年５月，袁世凱開始著手建設(shè)地方警察部隊(duì)，并因此成為中國警察的創(chuàng)始人。袁世凱首先參照外國辦法，擬訂章程，在保定創(chuàng)設(shè)警務(wù)總局一所、分局五所，挑選五百名巡警分布城廂內(nèi)外，聘任日本警視廳警官三浦喜傳為警務(wù)顧問，并責(zé)令原李鴻章淮軍前敵營務(wù)處干員趙秉均為警務(wù)總辦兼警務(wù)學(xué)堂督辦。為了提高警察的業(yè)務(wù)和個(gè)人素質(zhì)，袁世凱還創(chuàng)辦了保定警務(wù)學(xué)堂，對(duì)警察進(jìn)行分批輪訓(xùn)。

袁世凱也十分注重相應(yīng)警務(wù)制度的建設(shè)。由袁世凱審定的警務(wù)章程，共５章８５節(jié)，吸收了西方特別是日本警察條例的主要部分。袁世凱創(chuàng)辦的警務(wù)學(xué)堂也有詳細(xì)的章程，對(duì)學(xué)校性質(zhì)、任務(wù)、生源、機(jī)構(gòu)、課程設(shè)置、休息時(shí)間、畢業(yè)年限等都做了細(xì)致的規(guī)定。

１９０２年８月，八國聯(lián)軍撤退天津時(shí)，規(guī)定不準(zhǔn)中國在天津周圍二十里內(nèi)駐扎軍隊(duì)，袁世凱便將在保定剛剛訓(xùn)練好的２０００名警察調(diào)進(jìn)了天津，對(duì)天津進(jìn)行接管。在此之后，袁世凱在天津成立了南北兩個(gè)巡警局，又創(chuàng)辦了天津巡警學(xué)堂以及水警、偵警，將西方警察制度全面引入中國。１９０３年，袁世凱將保定巡警學(xué)堂并歸天津，改稱北洋巡警學(xué)堂，培養(yǎng)巡警官弁。１９０２年１０月，清廷發(fā)布上諭，命各省督撫仿照袁世凱所定的警務(wù)章程加以推廣。于是，警察制度在全國推廣開來。

第四，廣興教育?？婆e取士，是中國延續(xù)了一千多年的選拔人才的方式。在袁世凱的努力下，清廷最終廢除了這一制度。１９０３年３月１０日，袁世凱與張之洞聯(lián)名上疏，請(qǐng)求改革科舉制度。但由于遭到大學(xué)士兼軍機(jī)大臣王文韶的堅(jiān)決反對(duì)，此項(xiàng)計(jì)劃被迫擱淺。兩年后，王文韶軍機(jī)大臣一職被罷黜，袁世凱再次聯(lián)合湖廣總督張之洞、盛京將軍趙爾巽、兩廣總督岑春煊、兩江總督周馥、湖南巡撫端方等聯(lián)名上奏折“請(qǐng)立?？婆e，推廣學(xué)?！薄Ｇ逋⑴鷾?zhǔn)了袁世凱等人的建議，宣布從１９０６年始，所有鄉(xiāng)、會(huì)試一律停止，各省歲科考試同時(shí)停止。這樣，延續(xù)一千兩百多年的科舉制度得以廢除。

在上疏廢除科舉制度的同時(shí)，袁世凱也開始大力興辦新式學(xué)校。１９０２年，他在省城設(shè)立了學(xué)校司，督辦全省教育，下設(shè)專門教育、普通教育、編譯三處。次年遵照學(xué)務(wù)大臣奏定章程，改學(xué)校司為學(xué)務(wù)處。為了解決新式學(xué)堂的師資問題，袁世凱還多方延攬通曉西學(xué)的教師，聘請(qǐng)美國人丁家立擔(dān)任高等學(xué)堂西學(xué)總教習(xí)，令其在天津大學(xué)堂學(xué)生中選拔優(yōu)等生，充當(dāng)府設(shè)中學(xué)堂教員。同年設(shè)立師范學(xué)堂，分半年、一、二、三年畢業(yè)四齋，以后改為三年制，解決師資困難。并選派學(xué)生赴日本學(xué)習(xí)師范，歸國后充實(shí)教師隊(duì)伍。通過一系列的措施，直隸地區(qū)的新式教育發(fā)展迅速。

第五，整飭吏治。“三年清知府，十萬白花銀”，清末吏治之壞盡人皆知。袁世凱上任之后，便著手整飭直隸地區(qū)的吏治。他規(guī)定，各道府、州、縣將每年應(yīng)得屬員規(guī)費(fèi)據(jù)實(shí)開報(bào)，按其向來所得之多寡，明定等級(jí)，酌給公費(fèi)，多者月給一千兩，少者一百兩，任何人不得私相授受。他還設(shè)立官吏考驗(yàn)處，對(duì)官吏的閱歷、批判、律例、行止、口才等進(jìn)行考驗(yàn)。設(shè)立調(diào)查處，對(duì)官吏進(jìn)行一定程度上的監(jiān)督。為了使地方官員具有新政知識(shí)，袁世凱還設(shè)立課吏館（不久改為直隸法政學(xué)堂），專門招候補(bǔ)人員學(xué)習(xí)，培養(yǎng)新政人才。但是，由于清末賄賂成風(fēng)，腐敗盛行，袁世凱整頓吏治的措施，除設(shè)立法政學(xué)堂培養(yǎng)了一定的新政人才，取得了一定的成果外，其余的措施均沒有什么大的作用。

總體上來說，袁世凱所推行的新政，的確取得了一些重要的成果，由他主持的新政，無論是從具體措施上來看，還是從實(shí)際效果上來看，都比李鴻章當(dāng)年的改革更為有力。袁世凱之所以在辛亥革命后被推選為民國臨時(shí)大總統(tǒng)，跟他這一段時(shí)間的政績是分不開的。

清末“預(yù)備立憲”中，袁世凱提出“新官制改革案”，主張建立責(zé)任內(nèi)閣制，廢除軍機(jī)處，未獲通過。因權(quán)勢(shì)膨脹，引起慈禧猜忌，調(diào)任外務(wù)部尚書兼軍機(jī)大臣。

１９０４年，日俄戰(zhàn)爭爆發(fā)。清廷上下極為關(guān)注，不僅僅因?yàn)閼?zhàn)場(chǎng)在中國東北，也因?yàn)檫@是一場(chǎng)被看做兩種不同國體之間的較量——日本代表君主立憲，而俄國象征傳統(tǒng)的君主專制。戰(zhàn)爭最終以日本的獲勝而結(jié)束。

在這種情況下，袁世凱認(rèn)為奏請(qǐng)朝廷立憲的時(shí)機(jī)到了。１９０５年７月，袁世凱聯(lián)合兩江總督周馥、湖廣總督張之洞等，奏請(qǐng)立憲。袁世凱等人上書后不久，慈禧同意委派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方、紹英等赴東西洋各國考察一切政治。１９０５年９月２４日，出洋考察的五大臣在北京正陽門火車站準(zhǔn)備起程時(shí)，發(fā)生了革命黨人為抵制清廷假新政而制造的爆炸事件，五大臣被迫改期緩行。１２月中旬，清政府的立憲考察團(tuán)兵分兩路由上海赴美，一組由端方、戴鴻慈帶隊(duì)，先后考察了美、英、法、德、丹麥、瑞典、挪威、奧地利、俄、荷、瑞士、意等國；另一組由載澤、尚其亨、李盛鐸帶隊(duì)，考察了日、美、英、法、比等國。

赴洋考察憲政的大臣合影

歷經(jīng)幾個(gè)月的考察，１９０６年８月，出洋考察的五大臣回到北京，他們一致奏請(qǐng)慈禧太后實(shí)行立憲。１９０６年９月１日，清廷下詔宣布預(yù)備立憲。第二天，又頒發(fā)了籌備改革官制的上諭。袁世凱與載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、張百熙等１４人，被任命為官制大臣。６日，設(shè)立了編制館。

經(jīng)過一個(gè)多月，袁世凱等人拿出了一個(gè)全面改革官制的“新官制改革案”，主要內(nèi)容是仿照西方國家的官制，試行行政、立法、司法三權(quán)分立，于各部之外單獨(dú)設(shè)立了大理院（由大理寺改）、審計(jì)院和資政院；采用西方責(zé)任內(nèi)閣制，內(nèi)閣作為最高行政機(jī)關(guān)，設(shè)總理大臣一人，協(xié)理大臣二人，各部尚書均為內(nèi)閣政務(wù)大臣；各部建立單一的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)尚書一人，侍郎二人，實(shí)行一長負(fù)責(zé)制。袁世凱提出這個(gè)方案，目的是為了廢除軍機(jī)處，使皇權(quán)失去控制內(nèi)閣的有效機(jī)構(gòu)。

此方案遭到了醇親王載灃、軍機(jī)大臣瞿鴻禨等人的堅(jiān)決反對(duì)，慈禧太后也怕君權(quán)旁落，加之對(duì)袁世凱已心生疑忌，故沒有同意設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，仍舊保留了軍機(jī)處。

１９０６年１１月６日，清廷發(fā)布厘定中央官制的上諭，軍機(jī)處和原內(nèi)閣均保留；外務(wù)部、吏部、學(xué)部均仍其舊；巡警部改為民政部；戶部改為度支部，以財(cái)政處并入；禮部以太常、光祿、鴻臚三寺并入；刑部改為法部，專任司法；大理寺改為大理院，專掌審判；工部并入商部，改為農(nóng)工商部；理藩院改為理藩部；兵部改為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入；增設(shè)郵傳部，管理輪船、鐵路、電線、郵政。

軍機(jī)處的保留，使袁世凱大失所望；鐵良任陸軍部尚書和郵傳部的增設(shè)，關(guān)系到他的軍權(quán)和財(cái)權(quán)，也同樣使他不快。袁世凱沒有撈到便宜，反而因中央官制改革而被迫辭去兼職，并將北洋軍第一、三、五、六*鎮(zhèn)交陸軍部直接管轄。

然而，瞿鴻禨并沒有就此罷手，他拉了兩廣總督岑春煊來助陣。岑春煊曾在庚子國變中，一路護(hù)送慈禧太后西逃，因此深得慈禧的信任。１９０７年５月３日，慈禧太后下詔任命岑春煊為郵傳部尚書。不久，矛頭直指奕劻和袁世凱的“丁未大慘案”（也稱楊翠喜案）爆發(fā)了。這一次，瞿鴻禨和岑春煊是下足了賭注，意欲將對(duì)手置于死地。然而，由于袁世凱等人想出了一個(gè)天衣無縫的掉包計(jì)，“楊翠喜案”最后以慈禧太后將雙方各打五十大板而草草結(jié)束。

楊翠喜案過去以后，奕劻、袁世凱立即進(jìn)行報(bào)復(fù)，發(fā)起反擊。他們首先犧牲袁世凱的兒女親家、兩廣總督周玉山，讓他假借匪亂難滅而辭官，然后讓有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的岑春煊去總督兩廣，使瞿鴻禨重陷孤立無援。之后，又找人偽造證據(jù)彈劾瞿鴻禨，將其開缺。接下來，利用假照片，使慈禧誤以為岑春煊與梁啟超等人勾結(jié)，亦將其開缺。至此，奕劻、袁世凱在這次政潮中獲得勝利。

此后，袁世凱的權(quán)勢(shì)更為膨脹，由此也遭到了不少參劾。面對(duì)這種情況，１９０７年９月４日，清廷下令免去袁世凱直隸總督兼北洋大臣職務(wù)，調(diào)任為外務(wù)部尚書兼軍機(jī)大臣。同時(shí)被任命為軍機(jī)大臣的還有湖廣總督張之洞。軍機(jī)大臣的地位比總督高，然而卻無總督那樣的實(shí)權(quán)。

１９０７年９月５日，即袁世凱上任軍機(jī)大臣兼外務(wù)部尚書的次日，慈禧太后召見了他，沉重地對(duì)他說：“內(nèi)亂外患，日急一日，究竟如何是好呢？有云立憲即可安靖者，有云立憲必有大亂者，真無法可施！”袁世凱隨即答道：“與其坐以待亡，不如立憲，即使無益，可免后悔?！保乖拢玻叭?，清廷宣布成立資政院，為以后設(shè)立議院打下基礎(chǔ)。

但各立憲團(tuán)體卻認(rèn)為資政院不能代表民意，從１９０７年９月起，他們紛紛推選代表入京請(qǐng)?jiān)福笱杆俳鴷?huì)，確定召集國會(huì)年限，力爭人民參政。１９０８年掀起了一次高潮，湘、豫、皖、江、吉、直、魯、京等省市，政聞社、預(yù)備立憲公會(huì)、粵商自治會(huì)等立憲團(tuán)體，以及北京的八旗士民，或推選代表上京請(qǐng)?jiān)?，或直接致電政府，都提出同樣的?qǐng)求。一場(chǎng)群眾性的政治運(yùn)動(dòng)勃然興起，立憲派的思想也大為解放。

對(duì)于立憲派發(fā)起的國會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，袁世凱內(nèi)心是反對(duì)的，但表面上仍采取兩面派的手法，諉過于朝廷。同時(shí)，１９０８年７月下旬，清廷下令將法部主事、政聞社社員陳景仁革職。８月１３日，查禁了政聞社。清廷的這些行為，使人們看清了他們“假憲政”的真面目。立憲派對(duì)政府愈益不滿，批判抨擊愈益猛烈。

袁世凱、奕劻等害怕民氣激昂，演變?yōu)楸┝Ω锩熳嗾?qǐng)朝廷在８月２７日頒發(fā)了欽定的憲法大綱和逐年籌備事宜清單，宣布從１９０８年算起，預(yù)備立憲期限為九年，屆時(shí)召開國會(huì)，公布憲法。

袁世凱擔(dān)任外務(wù)部尚書伊始，正值各省人民收回路礦權(quán)利的斗爭方興未艾之時(shí)。外務(wù)部的總理大臣是奕劻，會(huì)辦大臣為那桐、袁世凱。他們控制下的外務(wù)部，用袁世凱的親家、兩廣總督張人駿的話來說，“不過一賣國部而已，官大賣多的，官小賣少的”。在與列強(qiáng)打交道的過程中，袁世凱更是生怕得罪洋人。

１９０５年，浙江紳商成立了商辦鐵路公司，奏準(zhǔn)朝廷招股修筑全浙鐵路。次年，江蘇紳商亦成立商辦鐵路公司。浙江鐵路的杭州至嘉興段、江蘇鐵路的上海至嘉興段先后動(dòng)工興建。但英國以１８９８年曾訂立借款代筑蘇杭甬鐵路草約為理由，要求清政府改訂正約，不準(zhǔn)江、浙商辦鐵路公司動(dòng)工。１９０７年１０月，清廷在袁世凱策劃下，頒發(fā)借款修筑蘇杭甬鐵路諭旨，把筑路權(quán)送給英國，只準(zhǔn)兩省紳商搭股。

在處理二辰丸事件上，也充分表現(xiàn)出袁世凱妥協(xié)媚外的嘴臉。１９０８年２月５日，日本商船二辰丸裝運(yùn)軍火，在澳門附近的九洲海面卸貨，為中國海軍巡邏船查獲。經(jīng)檢查，該船沒有運(yùn)往中國軍火的護(hù)照。遂將船械扣留，拖回黃埔，并將日本旗幟取下，代以中國旗幟。兩廣總督張人駿立即將事情發(fā)生的經(jīng)過電告外務(wù)部，并提出將船械充公的處理辦法。日本駐廣東領(lǐng)事也將此事報(bào)告了本國政府。

１４日，日本駐華公使林權(quán)助照會(huì)清政府外務(wù)部，提出抗議，聲稱軍火系運(yùn)往澳門，經(jīng)葡萄牙官員允準(zhǔn)，不是在中國領(lǐng)海走私，中國將二辰丸拘留顯系違約。要求將船放回，交還國旗，懲辦官員，賠禮道歉。葡萄牙駐華公使亦照會(huì)外務(wù)部，要求釋放二辰丸。張人駿主張按照海關(guān)章程付諸會(huì)審，或請(qǐng)英國水師提督公斷，均為日方拒絕。

袁世凱等人在咨詢了海關(guān)總稅務(wù)司赫德后，居然認(rèn)為廣東省所舉出的證據(jù)不足，行動(dòng)過于魯莽，遂使日本人有所挾持。之后，袁世凱一味地采取妥協(xié)的態(tài)度，對(duì)日方提出的多項(xiàng)不合理要求，都滿口應(yīng)允下來。

袁世凱調(diào)任外務(wù)部尚書兼軍機(jī)大臣一年后，即迎來了他５０歲的生日。１９０８年９月１６日，袁世凱舉辦了自己５０歲生日宴，各方人士極盡逢迎之能事。據(jù)當(dāng)時(shí)參加袁世凱壽宴的一位英國人說：“沒有任何一個(gè)中國官員曾有過比這更盛大的祝壽場(chǎng)面了?！碑?dāng)然，此時(shí)沉寂在喜悅之中的袁世凱自然沒有想到，一場(chǎng)大禍即將從天而降。